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如何实现环境保护的国家意志
如何实现环境保护的国家意志 2011年12月04日 来源： 夏光同志在《论环境保护的国家意志》一文中指出，环境保护“这个过程不但离不开而且还特别需要‘国家’这个主体发挥特殊和关键的作用”，并对此作出了详尽的论证。笔者赞同这些观点。但是，环境保护的“国家意志”怎样才能充分体现社会民众的意愿，以及如何能够得以真正实现，更是我们需要研究和论证的重要问题。本文旨在对其观点作必要的延伸和补充。国家干预环境问题的社会根源政府作为国家的行政机构和人民的委托代表，其职能是治理社会和服务民众，以实现民众在社会生活中的民主、公平与安全。然而，当历史步入现代社会以后，生态环境与经济社会的相关性开始成为政府所关注的重大问题。因为人们已经逐步地认识到，生态的作用是极其深刻和复杂的，尽管我们不能认为生态环境的变化对社会的发展具有决定性的作用，但是所有的事实都已经表明，生态环境的急剧恶化以至对人类生存和发展带来了严重威胁，它已经日益成为与公民利益休戚相关的带有普遍性和敏感性的社会问题。所以，自然因素被认为是社会系统中不可排除且不断作用于社会的重要变量。由此我们可以认为，生态环境的变化不仅是一个自然过程，而且是一个社会过程，在环境保护问题上政府便具有不可推卸的责任。对生态环境问题的认识与实践，使我们获得了这样一个结论：在现代国家和社会中，政府离开了对生态环境的关注和治理，其政治架构是不完整的。因为，解决生态环境问题完全是在国家意志及其相关制度框架下得以进行和完成的，有什么样的制度与体制框架，就会有什么样的物资生产和人口生产，于是也就相应地产生一定的生态环境及其社会效果。实际上，对生态环境的治理与保护是一种“过程”与“结果”的结合体。作为过程，它表现为国家的意志与政府的行为；作为结果，它展示出了特定的社会结构状况，亦即通过科学、合理、公平地解决人口增长、资源利用等问题，使人类与自然界之间能够协调发展，并使其长期保持一种物质转换和能量流动的动态平衡状态。所以有学者认为，真正意义上的科学发展必然反映出社会整体内部经济、政治、文化、生态等组成部分的合理联结、相互作用，以及由此产生的活动能力的提高。据此，“发展”如果不能改善和提高社会整体内部诸要素之间的关系和能力，那么它就一定不是真正意义上的科学发展。所以人们越发深刻地认识到，为了实现环境保护的可持续发展的战略目标，“人类社会必须进行深刻的变革，变革的起因在于生态，但变革本身在于社会和经济，而完成变革的过程则在于政治” 。联合国推出的《新发展观》一书，提出了“整体的”、“综合的”、“内生的”新发展理论，强调经济与政治、人与自然的协调，将人与人、人与环境、人与组织、组织与经济的合作作为新的发展主题，把发展看作是以民族、历史、文化、环境、资源等内在条件为基础，包括经济增长、政治民主、科技水平、文化观念、社会转型、自然协调、生态平衡等各种因素在内的综合发展过程。所以，现代国家与政府不仅应给予生态环境以更多的关切，而更为重要的是，要在创新政治体系的基础上，使人类对自然的改造符合生态规律，以至建立起能够使环境发展、经济发展与社会发展相统一的政治架构，进而使政府切实改变那种传统的、占支配地位的偏好和价值，真正使社会民众能够获得更多的“生态政治效能感”，进而为创造出更加适合公共利益和社会发展的新的思维空间奠定基础，否则所有环境问题只能停留在“工具”或“经验”的层次之上，环境保护也将成为脱离政府职能与社会发展实际的一句空话。国家干预环境问题的相关缺陷人们已经越来越深刻地认识到，缺失环境保护意识的社会发展观，其不完整和不彻底性主要表现在，它只考虑了如何提高社会结构系统获取自然资源并生产出商品的能力，而没有考虑到不良的经济行为可能导致生态环境的破坏。其认识论根源就是：自然资源不具有价值。实际上，环境资源的利用在最本质的意义上是一种经济过程，因此它就需要依靠市场的功能进行调节与配置。但是，环境资源的不可分割性所导致的产权模糊，使得它在相当范围内只能成为一种公共物品，这样就容易使不同经济主体都试图通过相同的“搭便车”策略，来推卸和逃脱使用环境资源所需支付的成本，进而实现自己利润最大化的目的，这种以损害环境资源为代价的社会经济的低效率产出，完全不可能自动导致环境资源配置的帕累托最佳状态。事实上，环境资源的外部经济因素具有相当大的复杂性，所以它会使相应的交易费用难以确定或者是十分昂贵，于是污染与反污染、侵权与反侵权的利益博弈，在很多场合往往难以顺利展开，而问题的严重性则在于，环境资源交易与相关利益博弈的淡出，在客观上进一步纵容了污染环境与滥用资源的行为。市场机制在环境问题上的“失灵”为政府实施干预提供了机会和理由。但是，政府对资源利用方式和相关方交易的干预是有条件的，亦即政府干预的效果必须好于市场机制的效果；政府干预的收益必须大于投入的成本。但是在“部门利益”驱动下政府行为的两个“维度”，往往又为自身的“失灵”创造了条件。一个维度是“不需要政府干预时的干预”，另一个维度是“需要政府干预时的不干预”。在环境保护问题上，前者经常表现为任意干涉带来的资源市场价格机制的扭曲；后者表现为对环境资源的垄断和滥用缺失必要的公共管制。无论是哪个维度，它都集中发生在“政策”和“管理”两个领域之中。“政策失灵”主要表现在控制和缩小私人成本与社会成本之间差距的措施不力，它不仅使得环境收益直接受损，甚至会损害到国家的财政、汇率、金融、价格、收入和其他政策的制定与实施；“管理失灵”主要表现为，地方政府官员的政绩冲动使得他们往往以损失环境作为确保GDP的代价，进而使政府行为与国家意志相背离。更为值得注意的是，在相应制度缺失的情况下，政府一旦介入环境管理，将会导致污染者、被污染者与环境保护当局之间的博弈，从而引发“寻租”行为的发生。污染者很有可能以较小的寻租成本获得较大的经济收益，进而把自己滥用环境资源造成的外部成本转嫁给他人或社会。在市场经济条件下，如果把政府称之为“看得见的手”，那么“寻租”就是一只“看不见的脚”，而那只“看得见的手”一旦被“看不见的脚”踩住，政府失灵就将成为必然。我们在这里对市场与政府失灵原因的分析，并不是全盘否定市场机制与政府干预的有效性，而旨在提示人们不要在环境保护的策略选择上作出非此即彼的决定。因为选择越倾向于市场机制，其体制就可能面临更多的“市场失灵”；选择越倾向于政府干预，其体制就可能面临更多的“政府失灵”。而要真正实现环境保护的国家意志，就必须对市场机制与政府干预进行有效整合，根本出路就在于创设新的制度安排，因为制度框架中的“经济人”假设，使我们抽象出了各种不负责任行为产生的一致性，并把这些个人行为的差异归因于制度的结构差异与内容缺失，从而使我们真正把政府干预环境问题的视角聚焦于国家的制度建设。国家干预环境问题的路径选择从实现路径的层面进行分析，在实施环境保护的过程中，作为一国政府的制度安排，必须从生态资源的有价值性，以及生态安全、经济安全的国家战略高度出发，对传统的国民经济核算体系进行调整和完善，真正建立起“加入环境因素的国民经济账户体系”，切实将环境成本、环境收益、自然资产和环保支出纳入国民账户体系，从而比较完整地反映出自然所具有的生态价值、经济价值以及社会价值，并在维持生态环境对经济发展承受能力的基础上，引导经济增长走向经济发展，促进经济生产与自然再生产的良性循环，实现经济效益、环境效益和社会效益的协调增长，进而使经济活动对自然资源和环境的影响置于大生态系统物质、能源的总交换过程之中，实现人－自然复合系统的良性循环和持续发展。当然，同所有公共行政过程一样，政府在实施环境保护过程中，鉴于其职业利益最主要和最直接来源的原因，它往往把上下级的直接责任关系置于首位，这就暴露了委托代理关系中实施间接监督的弊端。为此，环境保护的制度安排只有在不同利益群体普遍认可的条件下才具有实际意义，所以制度的创设必须成为社会各个利益群体反复博弈和公共选择的结果。特别是在社会转型期中，如果政府推行强制性制度变迁，最本质的意义表现为排除创新性实验安排的必要性。应当看到，尽管社会各个群体都基于自身利益最大化的原则，但他们并不始终是消极的，如果不允许他们进行博弈和选择，那么不仅不能使社会各个群体在经济发展的创新性实验中获得新增收益，而且国家的环境保护和经济总量的增长也不可能得到实现。所以，政府的强制功能不应该体现在制度形成的过程之中，而要把着力点聚焦于基础性体制框架形成之后制度的“供给”与“执行”上，这样才能更加有效地开展环境保护。总之，所有的分析给出了这样一个结论：实施环境保护的根本目的不仅是要实现人与自然的和谐相处，而且还在于人与人之间的利益均衡。所以，现代政府对环境利益关系的整合，实质上就是通过协调不同利益群体之间的讨价还价来实现妥协与平衡的过程。未来学家托夫勒指出：“沉重的决策担子，最后将不得不通过广泛的民主参政来分担解决等否则政治制度无法维持”。诚然，现存的“不平衡”已经普遍受到政府与社会的高度关注，然而政府行为越影响利益团体，这些团体就越觉得政府与自己的目的相关，也越是积极努力地去影响政府的决策。为了使国家和政府真正成为属于整个社会的公共力量，而不是少数强势利益团体的代言人，就需要建立起现代社会的有效机制，通过制度化的途径接纳社会成员的普遍参与，以进一步壮大环境保护的社会力量，从而避免既得利益集团按照自身的经济标准来影响政府的决策，通过公众对政府的有效监督，制止政府的自利和扩张行为，进而为克服生态危机而引发的利益冲突和社会动荡提供坚实的政治基础。(end)